[摘要]新中国初期，人民监察通讯员制度以革命根据地人民监察实践为基础，经历了从建立、发展到无疾而终的过程。人民监察通讯员揭发各种违法失职与官僚主义行为，宣传监察工作的意义，提出合理化建议，深入群众，反映群众问题。人民监察通讯员制度融于新中国初期各种运动中，虽然存在时问不长，但提供了民众监督和干部接受监督的制度实践环境，调动了人民群众参政议政的积极性，对于发展新型的民主制度，巩固新生的国家政权和加强执政党建设，起到了十分重要的作用。

　　[关键词]新中国初期；人民监察通讯员；制度演进；历史实践

　　新中国成立初期，以过去革命根据地人民监察实践为基础，逐步建立、发展和完善了人民监督的独特形式——人民监察通讯员制度。20世纪90年代以来，国内学术界开始了对这一问题的研究，已取得了一定成果，但仍不够深入和系统。研究新中国初期人民监察通讯员制度及其实践活动，对于当代监察制度建设具有重要的现实意义。

　　一、新中国初期人民监察通讯员制度的历史演进

　　(一)人民监察通讯员制度的源起

　　中国共产党在革命根据地和红色政权建设过程中，为了确保革命政权的廉洁性，维护工农大众的利益，苏维埃政权建立了人民监察机构。l931年11月中华苏维埃工农检查人民委员会成立，标志着革命根据地监察制度的初步形成。在初期，由于不少地方的工农检查机构组织不健全，工作人员不固定，主要领导人普遍兼职，而且调动频繁，严重影响工作的开展。为改变这种状况，临时中央政府在总结实践经验的基础上，提出了一系列旨在加强工农检查机关的原则与措施。包括充实工农检查委员会的领导力量，加强地方各级工农检查机关的组织建设，实行主要负责人专职专责，建立专职的监察工作队伍。其中一项措施就是发展通讯员。

　　1933年4月，中央工农检查人民委员会发布第三号训令，要求各级机关、企业、作坊、学校、社会团体、街道、村落中，推选并委任优秀分子为通讯员。通讯员不脱离生产，是群众性的义务监察人员，接受各级工农检察机关的指导，要求通讯员每月要通讯两次，能写信的用信，不能写字的或请人代写，或口头报告，至于所用的笔墨纸邮票等，由工农检察机关给予补贴。通讯员的任务是“替工农检察部调查和收集该地区苏维埃和其所属机关在职权上工作上生活上所发现的各种不好的事实和材料作报告”。这一措施的实行，对于促进苏维埃政权各项政策的有效执行，防止官僚主义、腐败贪污现象的滋生蔓延，保证革命政权的清正廉洁，发挥了重要作用。

　　解放战争时期，华北人民监察院于1949年4月初决定聘请通讯检查员，并拟定了聘请的办法。即凡各级职工会会员，农会会员，青年妇女团体团员，报社访员，企业、交通、财经机关中技术人员及其他公正人士，热心公务，愿担任通讯检查员以帮助检查工作者，经团体机关介绍后，由华北人民监察院审慎选聘之；凡受聘的通讯检查员，对行政、司法、企业、财经各部门之各级公务人员，遇有违法失职，贪污浪费、违反政策，侵害群众利益的行为时，应负责搜集材料，经其所属机关领导审查后，向华北人民监察院以通讯方式报告，必要时得来院面报；凡受聘的通讯检查员在检查工作时应遵守保密原则，对工作任务及调查的材料，不得向外泄露；在通信举发及奉令检查事件中，要以公正廉明的作风，忠诚老实的态度，调查研究的方式，实事求是的精神，恪尽职责，如有虚造捏饰，挟嫌诬报，致生不良影响或欲便利私图者，一经查明属实，即行解聘，并追查责任。

　　总的来看，民主革命时期的工农检查通讯员制度还不够全面与完整，具体条文还较原则和抽象，但它已成为新中国初期人民监察通讯员制度的雏形。

　　(二)新中国成立后人民监察通讯员制度的发展及终止

　　1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中华人民共和国人民政府组织法》，规定在政务院下设人民监察委员会。这一机构成立之初，就将聘请监察通讯员列为主要工作之一。

　　1950年5月，中共中央发出《关于全党全军进行大规模整风运动的指示》。当时开展整风运动目的在于克服中国共产党成为执政党后，一些党员滋长了的骄傲自满情绪和官僚主义、命令主义作风，加强和群众的联系。“当着官僚主义和命令主义成为我们国家建设工作中的主要危险的时候，我们更应该充分运用人民监察机关的权力，进行广泛的监督与纠举”，而“建立监察通讯员的制度，就是吸收群众中的积极分子来共同参加监察工作的很好的办法”。1950年7月，中央人民政府政务院人民监察委员会决定在中央直属机关、各国营企业部门及全国性的团体(工、青、妇)内聘请工作人员，担任该委监察通讯员。其工作是：经常进行了解公务人员违反政策、法令，贪污浪费等损害国家人民利益以及官僚主义和命令主义等情况，并搜集此项材料，向监察委员会报告或协助其工作，以便及时纠正此种缺点与错误。聘任办法是：须由各机关团体推荐，经监察委员会审查合格后聘任。监察通讯员为义务职，但因工作上所必需之办公费用，监察委员会当酌予补助；同时对于工作著有成绩者，则给以适当的表扬和奖励。到l950年年底，“中央各机关已聘请200余名监察通讯员，分别召开了座谈会”。全国各地方也重视着手建立监察通讯员工作。

　　经过实践，取得了一定的经验和成效后，1951年7月6日，政务院第九十二次会议通过了《各级人民政府人民监察委员会设置监察通讯员试行通则》。规定主要有：(1)聘任条件和办法。各级监委对辖境内的各级政府机关、企业部门、人民团体的人员或其他劳动人民，具备公正廉明、忠诚老实、实事求是、善于联系群众等条件，在自愿原则下，通过推荐或民主选举，并经监委审查合格。(2)组织形式。三人以上者，视具体情况划分小组，各推选小组长一人，负责与各该监委联系。(3)任务。调查政府机关、企业部门及其公务人员之违法失职、作风不良、损害国家或人民利益等情况。征集群众对政府政策、法令、设施之意见。宣传监察制度之意义及其作用。另外还规定了具体的工作纪律与管理办法。

　　1953年6月25日，中央人民政府政务院第一百八十四次政务会议通过了《各级人民政府监察机关设置人民监察通讯员通则》，废止了原有的《各级人民政府人民监察委员会设置监察通讯员试行通则》。新的《通则》有了一些改进，一是增补了在城市街道和乡村中设置人民监察通讯员的规定。二是增补了监察通讯员的任务，即“管理并开检人民监察机关在该机关、部门、团体、街道、村庄设立之人民意见箱”。三是在工作纪律方面，增补了如下条文：“人民监察通讯员对于所发现的问题，经报所在机关、部门首长而本机关、部门无权处理或处理不当者，应报请上级人民监察机关处理。”四是对管理办法作了修正，规定“人民监察通讯员应每3个月至半年向其原推选单位的群众报告工作一次。如群众认为必要时，得改选之”。这有利于人民群众对监察通讯员的监督和促进，使这一制度不仅仅停留在形式上，同时规定“街道、村庄人民监察通讯员的工作费用，由其主管人民监察机关供给”。从一定程度上解除了监察通讯员在费用方面的后顾之忧。

　　1954年9月21日，中央人民政府政务院人民监察委员会公布了《人民监察通讯员奖励暂行办法》，规定：为鼓励人民监察通讯员工作的积极性、创造性，密切联系群众，做好监察通讯员工作，对人民监察通讯员个人或小组在人民监察通讯工作中有显著成绩的，应给予奖励。奖励分为荣誉奖励与物质奖励两种，荣誉奖励包括表扬、记功、记大功、模范称号，物质奖励包括奖品、奖金。这一规定，促进了人民监察通讯员制度的发展和完善。截至1952年年底，全国县市以上机关现有人民监察通讯员26111人，比“三反”运动时增加了5倍以上。据不完全统计，到l954年5月，全国已有人民监察通讯员78196人，比1952年增加将近3倍。

　　1954年9月，一届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国国务院组织法》，政务院改为国务院，原政务院人民监察委员会改为国务院监察部。监察部组建前后，对监察机构的建制进行了调整和探索。

　　为了更有效地发挥人民监察通讯员自下而上的监督作用，纠正某些监察机关对人民监察通讯员领导薄弱和支持不力的现象，国务院于1956年批转了《监察部关于对人民监察通讯员调整设置和加强领导的报告》。这一报告与1953年7月31日中央人民政府政务院公布的《各级人民政府人民监察机关设置人民监察通讯员通则》相比，作了如下调整：第一，根据“注意质量，重点设置”的原则，在重点地区、重点企业中酌量设置人民监察通讯员。第二，监察机关调整机构后，已改变为内部监察或专业监察机关的人民监察通讯员，应由国家监察机关加以调整，并加强领导。第三，对需保留的人民监察通讯员，各级监察机关不必重新任命，但应向其所在的机关或企业内公布。第四，各级监察机关如因工作需要，增加或新设置人民监察通讯员时，可经本单位民主推选或由党政领导推荐，由人民监察通讯员所在的监察机关任命；不设监察机关的单位，由任命机关通知人民监察通讯员的所在机关或企业予以公布。人民监察通讯员调动工作时，一般应免去其人民监察通讯员的职务。人民监察通讯员由过去聘任制改为任命制。

　　正当中央到地方各级监察机构建制和领导体制进行调整和探索之时，党的监察机构也在强化和发展。l955年，鉴于高岗、饶漱石事件，为了加强对党员特别是党的高级干部的监督，党的全国代表会议决定成立中央到地方的各级监察委员会。党的监察机构一直设到乡镇公社一级，形成党的监察机构与行政监察机构并驾齐驱的态势。但是，行政监察机构在党的绝对领导下开展工作，于是出现了党的监察机构与国家监察机构合署或合并的举措，并形成全国范围的一种趋势。截至l959年4月，监察部管辖的地方各级监察部机构已大部分归属党的各级监察委员会，监察部对地方监察机构已无管辖权了。这种态势显然不利于行政监察工作的开展。在当时强调党的绝对领导的情况下，国家监察机构的撤销已是大势所趋。l959年4月28日，第二届全国人民代表大会第一次会议通过了根据国务院总理周恩来提出的关于撤销国家监察部的议案。国家监察机构的撤销，自然影响到了其所领导与管辖的人民监察通讯员体制。据此，存在9年多的人民监察通讯员制度未能幸免，其历史使命也宣告终结。