编者按：伴随着一个个国家环境保护五年规划的实施，我国环境保护事业取得了举世瞩目的成就。本文作者从“七五”计划开始参与环境保护五年计划编制工作，亲身经历了环境保护计划发展的各阶段。文章将8个环境保护五年计划进行梳理和分析，希望读者有所借鉴。
1973年国务院召开第一次全国环境保护会议之后，特别是改革开放以来，我国环境保护事业经过全系统和全社会坚持不懈的努力，取得了世人瞩目的成就。近40年来，环境保护计划经历了从无到有、从简单到复杂、从专项到综合、从局部进行到全面开展的发展历程，形成了具有中国特色的环境保护规划体系。从上个世纪70年代编制国家第一个环境保护规划开始，我国已经编制了8个国家环境保护五年计划，现作简要回顾。
历史回顾
一、探索阶段(1976~1985年)
这一时期，国家在环境保护五年计划编制方面进行了不断探索和实践。环保计划中一些环境管理要求和污染治理措施，对我国环境保护事业的深入发展起到了积极的推动作用。这一阶段编制的环保计划基本属于污染治理型计划。
(一)“五五”(1976~1980年)计划:起步编制国家第一个环境保护规划
第一次全国环境保护会议提出了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护工作32字方针，我国的环境保护规划编制工作由此开始孕育发展。按照原国家计委《关于拟定十年规划的通知》的要求，国务院环保领导小组于1975年5月编制的第一个环境保护10年规划提出了5年内控制、10年内基本解决环境污染问题的总体目标。其中“五五”计划提出的环保目标是:大中型工矿企业和污染危害严重的企业，都要搞好“三废”(废水、废气、废渣)治理，按照国家规定的标准排放；第一次全国环境保护会议上确定的北京、上海、天津等18个环境保护重点城市，工业和生活污水得到处理，按照国家规定的标准排放；黄河、淮河、松花江、漓江、白洋淀、官厅水库、渤海等水系和主要港口的污染得到控制，水质有所改善。
从国家环境保护10年规划实施情况来看，“五五”期间，国家提出的5年内控制、10年内基本解决环境污染问题的环境保护目标，反映了当时国家治理污染的决心和良好愿望。但由于在制定环保规划目标时，低估了环境污染的复杂性、治理污染的艰巨性和解决环境问题的长期性，致使这一目标未能实现。
(二)“六五”(1981~1985年)计划:首次纳入国民经济和社会发展计划
1982年12月，环境保护作为一个独立篇章首次纳入《国民经济和社会发展第六个五年计划(1981—1985年)》。篇章提出的环境保护具体要求是:建设项目必须提出对环境影响的报告书，经环保部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计；新建工程防止污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入运行；分期分批地抓好老企业污染的治理，“三废”排放要符合国家规定的标准；控制长江、黄河、松花江、淮河、渤海、黄海等主要江(河)段、主要港湾水质恶化的趋势，保护好各城市的主要饮用水源和漓江、滇池、西湖、太湖等风景游览区水域的水质。“六五”期间，工业污染治理成绩显著，城市环境恶化的趋势有所控制。但是，国家“六五”环保计划未形成正式的独立文本。
二、发展阶段(1986~1995年)
这一时期，国家在环境保护五年计划编制思路上有了重大变化，注重将环境保护从各层次纳入国民经济和社会发展计划，环保计划在经济社会发展中的作用开始显现。这一阶段编制的环保计划基本属于污染防治型计划。
(一)“七五”(1986~1990年)计划:环境保护计划编制工作全面展开
国家“七五”环保计划的编制，突出城市环境综合整治和工业污染防治工作，强调不同地区和行业要有针对性地提出各自的环保目标。注意经济区、城市群和乡镇企业出现的一系列新的环境问题，注重环境管理制度在环保计划中的重要作用。确定51个环境保护重点城市，并提出19项城市污染控制和生态保护及相关计划指标。国家“七五”环保计划的主要目标、基本任务和一些可量化的指标作为一个独立的篇章纳入了《国民经济和社会发展第七个五年计划(1986~1990年)》。
国家“七五”环保计划的实施基本完成了计划确定的主要目标和基本任务，污染控制取得显著的成绩。这一时期，环境预测和环保规划工作在全国各地广泛开展，环保规划的编制程序和技术方法的研究也有一定的进展。但是，这一时期的环保规划工作还处于发展阶段，规划的编制还缺乏统一的规划编制大纲和规划编制技术指南，大多数环保规划还停留在宏观目标规划层次上。
(二)“八五”(1991~1995年)计划:注重环境保护与经济和社会协调发展
国家“八五”环保计划的编制，特别注重将环境保护从各层次纳入国民经济和社会发展计划。强调环保计划指标的可分解性和可操作性，突出城市环境综合整治和工业污染防治工作，充分考虑强化环境管理和依靠科技进步的重要作用。国家“八五”环保计划主要目标、主要指标和重点任务纳入了《国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要》。
“八五”期间，工业污染防治和城市环境综合整治成效显著，自然保护区建设取得较大进展。这一时期，环境保护规划编制方法和技术规范进一步完善，计算机等信息技术手段开始得到应用。首次制定全国统一的环保规划编制大纲，规划编制的科学性有较大提高，为进一步真正全面纳入国民经济和社会发展计划创造了有利条件。
三、提高阶段(1996~2005年)
这一时期，国家环境保护五年计划编制工作有了重大突破，首次经国务院批准实施，环保计划在经济社会发展中的地位逐步得到提高。这一阶段编制的环保计划基本属于污染防治与生态保护型计划。
(一)“九五”(1996~2000年)计划:首次经国务院批准实施
“九五”期间，我国国民经济和社会发展计划的编制理念发生了重大变化，国家“九五”计划提出了实行两个具有全局意义的根本性转变和两大战略:经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变和经济增长方式从粗放型向集约型转变，实行科教兴国战略和可持续发展战略。国家“九五”计划重申了第二次全国环境保护会议提出的经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展的战略方针。并提出所有建设项目都要有环境保护的规划和要求，创造条件实施污染物排放总量控制等方面的内容。从此，我国环境保护规划编制工作开始进入新的阶段。
1996年7月，国务院召开的第四次全国环境保护会议审议通过了《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》，并于同年9月经国务院批复，这是国家环保五年计划第一次经国务院批准实施。
(二)“十五”(2001~2005年)计划:污染防治与生态保护并重
国家“十五”环保计划的编制，坚持环境保护基本国策和可持续发展战略，坚持污染防治与生态保护并重的原则，以控制污染物排放总量为主线，以改善环境质量和保护人民群众健康为根本出发点。“十五”期间，编制并实施了《“十五”期间全国主要污染物排放总量控制分解计划》，确定了6项主要污染物排放总量控制指标，并分解下达到各省、自治区、直辖市及计划单列城市。国家“十五”环保计划的主要指标、重点任务和政策措施等纳入了《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》。“十五”期间，我国环境保护虽然取得积极进展，但是，计划确定的指标没有全部实现。
四、创新阶段(2006~2015年)
这一时期，国家环境保护五年规划编制工作有了重大创新，首次由国务院以文件形式印发各地区、各部门执行，环保规划已经摆到了各级政府的重要议事日程。这一阶段编制的环保规划基本属于环境保护与经济和社会协调发展型规划。
(一)“十一五”(2006~2010年)规划:推进环境保护历史性转变
在编制国家“十一五”环保规划的过程中，国家环保总局起草的《“十一五”环保工作思路》于2005年5月25日和2005年6月16日分别向国务院常务会议、中央政治局常委会进行了专题汇报，并经审议通过。中央政治局常委会和国务院常务会专题听取关于环境保护五年规划思路的汇报，这在我国环境保护的历史上还是第一次。充分表明党中央、国务院高度重视环境保护工作，把环境保护摆上了重要的战略位置。
国家“十一五”环保规划以落实科学发展观和加快推进历史性转变为统领，坚持全面推进、重点突破的战略方针，着重解决危害人民群众健康和影响经济社会可持续发展的突出环境问题，把污染防治作为环保工作的重中之重。国家“十一五”环保规划主要指标由国家分解到地方政府和相关部门进行量化考核，保障了规划的可操作性，并明确重点的工程项目和规划实施的资金渠道，强化环境监管能力建设。国家“十一五”环保规划的主要目标、主要指标、重点任务、政策措施和重点工程项目等纳入了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。特别是二氧化硫和化学需氧量两项主要污染物总量控制指标首次作为约束性指标纳入国民经济和社会发展五年规划。污染减排成为各地区、各部门环境保护的主要任务和全社会的共同关注点。
(二)“十二五”(2011~2015年)规划:积极探索环境保护新道路
与以往的环境保护五年计划相比，国家“十二五”环保规划的编制，体现了坚持在发展中保护，在保护中发展的战略思想，体现了以环境保护优化经济发展的历史定位，体现了国家对环境保护重大战略任务的统筹安排。在规划指导思想上，紧扣科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，努力提高生态文明水平，切实解决影响科学发展和损害人民群众健康的突出环境问题。全面推进环境保护历史性转变，积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会。在规划编制机制上，更加注重开门编制规划，加强基础研究，公开选聘前期研究承担单位，开展网络征集意见和问卷调查，开展各地规划编制调研和座谈，广泛听取各行业各领域专家学者有关意见和建议。在规划内容上，提出深化主要污染物总量减排、努力改善环境质量、防范环境风险和保障城乡环境保护基本公共服务均等化四大战略任务。国家“十二五”环保规划的主要目标、主要指标、重点任务、政策措施和重点工程项目纳入了《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。
分析与思考
回顾国家环境保护五年计划的发展历程，可以看出，环境保护计划编制是一个不断探索、不断发展、不断提高、不断创新的实践过程。每一个环境保护五年计划都有新思路、新进展、新举措、新突破。经过近40年来的不断探索，环境保护规划的理念和机制也发生了重大转变:一是从污染治理型规划向环境保护与经济和社会协调发展型规划转变；二是从编制程序不规范、衔接协调不力的规划向科学化、民主化、规范化的规划转变；三是从宏观指导的预期性规划向可分解、可操作、可考核的约束性规划转变；四是从重编制、轻实施、缺评估的规划向注重实施过程的中期评估和终期考核的规划转变。
总体上讲，我国的环境保护规划已经摆到了各级政府的重要议事日程，为政府履行职责和宏观决策提供依据。环保规划的地位不断提高，规划的作用不断增强，公众参与规划的程度不断深入，规划编制的水平不断提升。环境保护规划对于优化经济发展、指导环保工作、强化污染防治、保护生态环境、改善环境质量等方面发挥了重要的作用，取得了显著的环境效益和相应的经济效益和社会效益。
但是，环保规划编制工作还存在一些问题和不足，主要表现为:环境保护规划与经济和社会发展规划相互融合得还不够密切，规划对改善环境质量的定位还不够突出，规划目标和任务的分解落实机制还需要优化，规划的投资保障机制还未有效形成，规划实施的环境监管机制还不够健全，规划实施的评估考核机制还有待完善。在实施“十二五”和编制“十三五”环保规划的工作中，还需要认真总结经验教训，不断提高国家环境保护五年规划的编制水平和实施效果，为全面建设小康社会发挥重要的作用。
（作者系环境保护部规划财务司副巡视员）
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