作者：清华大学公共管理学院 鄢一龙
如果我们将一个国家的现代化进程比作一场马拉松比赛的话，中国无疑是其中的佼佼者，中国用短短几十年的时间完成了发达国家二百多年的发展历程，因此比其他国家跑得更快、更稳也更远。其中，五年规划无疑扮演了重要的角色。从1953年至今，中国已经制定和实施了12个五年规划，而随着十八届五中全会的召开，又将迎来“十三五”规划。回溯往昔，正是在五年规划的不断推动下，中国才能一步步稳稳地向前迈进。
我国的五年规划最初被称作五年计划，是作为追求工业化梦想的旗帜而被发展中国家广泛采用。新中国成立初期，当我国转入大规模经济建设时，面临的首要问题就是如何在“一穷二白”的农业国快速发动工业化，五年计划作为高效集中配置资源的工具，对国民经济发展起了“大推动的作用”，弥补了资金和人力的不足。恰恰是通过计划的“大推动”，中国迅速实现了工业化，特别是在“一五”计划初步形成工业化的基础上，又通过几个五年计划，最终建成了相对独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系，这也为改革开放以后，中国逐步发展成为全球的制造业大国奠定了坚实基础。
计划经济体制的另一个优势是资源配置的公平优先。在市场经济下，资源流动会形成强者愈强、弱者愈弱的马太效应。而计划体制可以实现资源的反向流动，使个人选择服从于集体利益。近代以来，我国工业布局长期集中在沿海地区，“三五”、“四五”计划在中西部地区推进的三线建设，有效促进了我国工业化布局的平衡。新中国成立到改革开放前期的30年间，我国在很低收入水平的条件下，造就了一个高度平等的社会，特别是健康、教育等指标都达到了较高水平。计划体制使得我国能够以较低的成本提供广泛覆盖的基本卫生、医疗、教育和公共服务体系。
当然，当经济规模增大时，计划体制面临着严重的信息不对称问题，同时还出现了“一收就死、一死就放、一放就乱、一乱就收”的循环怪圈。随着我国步入社会主义市场经济，五年计划体制本身也发生了重要转型。经过30多年的发展，中国的五年规划已经转变为一个新型的国家规划，或者可以称为公共事务治理规划，它不再以微观经济活动为中心，而是以公共事务治理为重点，从而能够和市场经济相互兼容，并成为弥补市场失灵的有效手段。
“市场的归市场，规划的归规划。”五年规划是和市场机制相互分工的资源配置手段，能够弥补市场机制在宏观层面的盲目性。基于分散信息的市场微观均衡并不能达致宏观协调，规划在宏观层面对于整体性知识加以运用，为国家发展提供了整体方向。制定中长期计划，必须着眼于全局，分析国内外局势中已经出现的新情况、新变化、新特点，以及国内外已经出现或可能出现的不确定、不稳定因素。制定中长期计划，还必须着眼于长远，不仅要看到当下，预测以后三五年的走势，还必须展望未来一二十年的发展方向。五年规划使得中国决策站得更高、看得更远、看得更全面。
适应性能力一直是人类社会生存与发展的核心能力。对于哈耶克、诺斯等西方学者来说，只有市场经济、公民社会等分散、自发治理才是经济社会适应性的来源，与国家权力集中相伴随的是制度的僵化。五年规划等重大方针的制定与实施，恰恰使得中国的体制具有自觉的适应性。每隔五年制定国民经济与社会发展规划，对国家发展目标、方针、战略进行总体设计，成为十几亿人民共同的行动纲领。有了这把标尺，民众可以在更大程度上了解国家、清楚未来国家的发展态势，政府也可以借此鞭策自己尽量朝着规划指引的方向前进。五年规划的制定、实施、评估、再制定形成了一个自觉的政策学习循环。这种从实践中学习的过程，如同毛泽东谈到的“实践、认识、再实践、再认识”的循环。中国五年规划从来都不是一成不变的，在推进中长期计划的过程中，不断从自己和别国的经验教训中汲取养分，不断转换计划的战略方向，不断调整计划的战略定位，不断改变计划的制定方式。
五年规划是优化公共资源配置的手段，弥补了市场在公共品资源配置上的失灵。“家有千件事，先从紧处来”，作为发展中大国，中国面临的问题千头万绪，这就需要通过有效规划来实现公共资源的最优配置，从而提高社会总体的资源配置效率。在自由竞争的市场机制下，需要通过计划手段来补足短板，推进市场竞争主体的起点公平。
五年规划是推动我国经济社会发展的重要手段，可以“集中力量办大事”。通过加强对基础设施投资、人力资本投资和产业引导等措施促进经济更快增长，这恰恰消除了市场条件下的增长瓶颈。五年规划的目标一旦通过，就转化为国家意志，需要集中各方资源、动员各方力量，各部门各领域综合发挥作用，实现资源的整合，从而形成一种强大的合力，使各部门、各领域共同促成目标的达成。
五年规划通过划定发展的底线来调控发展模式，具有空间管控功能。例如，我国在“十一五”规划提出了“重点开发、优化开发、限制开发、禁止开发”四类“主体功能区规划”。习近平总书记明确表示，“十三五”时期要科学布局生产空间、生活空间、生态空间。此外，“十三五”规划还将划定能源消费总量，特别是煤炭消费总量的“天花板”，这些约束都是为了守住粮食安全的底线、守住资源开发利用的底线、守住生态环境的底线，最终守护我们美丽中国的发展底线。
五年规划还具有平抑经济波动的功能。计划指标对于宏观调控的导向功能，表现为它能够“熨平”经济波动。规划预先设定的经济增长率具有“增长锚”功能，当经济增长高过这一“增长锚”时，就需要通过宏观调控措施进行“刹车”，当经济增长预计下滑到“增长锚”以下时，就要通过经济刺激政策促进增长。“凡事预则立”，五年规划在一定程度上平抑了外部冲击周期性因素。正是由于“十一五”规划的指导和安排，中国在应对2008年国际金融危机的强大冲击时才表现得更为从容。
“规划森林，让树木自由生长。”对于市场分散决策的主体，五年规划具有信息引导功能。五年规划向全社会传达了未来一段时间经济社会发展趋势、发展方向和发展政策等重要信息，有利于社会各领域了解和掌握国家全局及特定领域的发展状况和预期要实现的目标，从而根据国家有关政策动向和趋势导向做出相应战略调整和准备。同时，五年规划的制定也是一个国家与社会的信息沟通过程，社会各领域可以根据规划的有关要求广泛参与到国民经济和社会发展中来。美国纽约大学教授李淯（Ann Lee）就认为美国应该学习中国制定规划，让企业高管们参加到中长期规划中来，而不是深受混乱的政策信号之苦。
五年规划的延续性也抑制了政治周期带来的波动。五年规划周期跟政府换届不同步，政府换届都是在五年规划的中期完成，因此新上任的领导在前三年必须先完成上一届政府制定的规划，这促进了政策的延续，使得政府换人换届但却不换政策。我们对于各省的“十二五”规划后评估结果也表明，领导人的更替对于“十二五”规划目标完成情况并未造成影响。
“壹引其纲，万目皆张。”五年规划作为“超级政策”具有政策整合功能。五年规划可以说是中国经济社会发展的“指南针”，是引导各项具体经济、社会政策的纲领。五年规划并不制定具体政策，而是一个无所不包的政策“篮子”，对国家发展的各个领域、各个方面的政策方向都作出规划和指导，降低了具体政策之间相互抵消的程度，推动了不同部门间的分工与协作，使得各部门、各领域的政策相互补充。
凡事预则立，不预则废。毫不夸张地说，中国经济奇迹之路就是以一连串的五年计划或规划为基石而铺就的。中国追求社会主义现代化之路，其中虽然经历了波折，但是总的方向没有变，即通过集体智慧、集体奋斗，有目标、有计划、有步骤去实现这一宏伟蓝图。
伟大的中国梦，一开始是写在十几亿人民的心头上，随后写在一份份五年规划纲要上，最后就写到广袤壮阔的中国大地上，写入千家万户的日常生活里。新的五年蓝图已经绘就，它既是属于中国全面建成小康社会的大梦想，也是属于每个中国人过上更美好生活的小梦想。
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